Праект Канстытуцыйнага закону аб сістэме і паўнамоцтвах дзяржаўнай улады і мясцовага самакіраваньня
(Малая Канстытуцыя Рэспублікі Беларусі).
Укладальнікі Мечыслаў Грыб, Валеры Фадзееў, Гары Паганяйла, Сяргей Альфер, Міхаіл Пастухоў. Менск, 2007.

Уводзіны

У гэтым артыкуле я разгледжу Малую Канстытуцыю, распрацаваную дэмакратычнай апазіцыяй Беларусі. Інтарэс да гэтага дакумента выкліканы тым, што яго можна лічыць як канстытуцыйным законам, так і палітычным маніфестам, аформленым у выглядзе канстытуцыйнага закону. Такая дваістая роля гэтага дакумента складае цікавы выпадак, варты паглыбленага даследавання. Мала таго, Малая Канстытуцыя — толькі праект Канстытуцыйнага закону «Аб сістэме і паўнамоцтвах дзяржаўнай улады і мясцовага самакіравання», які ўстрымліваецца ад азначэння асноўных каштоўнасцяў, на якіх будзе пабудавана гэтая сістэма. Таму Малую Канстытуцыю трэба аналізаваць разам з тымі прынцыпамі Канстытуцыі 1994 г., якіх яна не закранае. Акурат з гэтай прычыны Малую Канстытуцыю трэба разглядаць як працяг працэсу распрацоўкі беларускай канстытуцыі, які доўжыцца з 1990 г., а таксама як дакумент, які належыць свайму перыяду палітычнай барацьбы.

У сваім аналізе я буду імкнуцца ўвязаць разгляд працэсу распрацоўкі канстытуцыі з прапановай Юргена Габермаса разумець «мінулае як будучыню». Я пастараюся высветліць, якія ўрокі распрацоўшчыкі Малой Канстытуцыі засвоілі з мінулага і ці зрабілі яны гэта паспяхова. Зрабіўшы кароткі гістарычны агляд, я пастаўлю два наступныя пытанні ў дачыненні дваістай ролі Малой Канстытуцыі:

1. Ці паспяхова Малая Канстытуцыя выконвае ролю палітычнага маніфеста? Іншымі словамі, ці спрыяе яна высілкам апазіцыйных сіл здабыць большую падтрымку сярод насельніцтва Беларусі?

2. Ці ўдалося Малой Канстытуцыі выправіць тыя заганы беларускай палітычнай сістэмы, якія прывялі да бягучай сітуацыі?

Гэтыя два пытанні патрабуюць кароткага падсумавання палітычных падзей у Беларусі, якое выканае ролю зыходнага пункту для аналізу абедзвюх роляў Малой Канстытуцыі. На заканчэнне я прапаную адказы на два пытанні, пастаўленыя вышэй.

Гістарычны кантэкст

Беларуская апазіцыя знаходзіцца ў перманентным крызісе пасля рэферэндуму 1996 г., «які завяршыўся поўнай перамогай для аднаго боку і поўнай паразай — для іншага»1 . Ні байкатаванне парламенцкіх выбараў 2000 г., ні ўдзел у прэзідэнцкіх выбарах 2001 і 2006 гг. не прывялі да значных дасягненняў. Пастаянная барацьба за лідэрства сярод апазіцыі яшчэ больш аслабляе дэмакратычныя сілы, і лідэры палітычных партый, рухаў і блокаў імкнуцца прадставіць сябе лідэрамі ўсяго дэмакратычнага руху.

Партыя камуністаў Беларуская (ПКБ) больш не складаецца з артадаксальных марксістаў. За апошнія 10 гадоў яна плаўна перайшлі да сацыял-дэмакратычных ідэалаў і, як Беларуская сацыял-дэмакратычная партыя «Грамада», цяпер займае левае крыло дэмакратычнага поля. Лінія падзелу паміж ліберальнай Аб’яднанай грамадзянскай партыяй і кансерватыўным БНФ палягае па ступені важнасці нацыянальных вартасцяў: эканамічныя праграмы абедзвюх партыяў практычна супадаюць. Усе гэтыя партыі належаць да Каардынацыйнай рады дэмакратычных сіл, якія ў пачатку году распрацавалі і прапанавалі праект Малой Канстытуцыі Беларусі.

Два крытэры ацэнкі Малой Канстытуцыі

З пункту гледжання найноўшай палітычнай гісторыі Беларусі належыць ацаніць здольнасць Малой Канстытуцыі рэагаваць на магчымыя канфлікты паміж парламентам і іншымі галінамі ўлады. Прычыны расколу сярод апазіцыі маюць такую ж самую прыроду, як і адрозненні сярод электарату.Адпаведна, два крытэры, па якіх варта ацэньваць Малую Канстытуцыю, наступныя:

(а) яе здольнасць вырашыць ідэалагічныя і эканамічныя канфлікты паміж як прыхільнікамі і апанентамі рэжыму Лукашэнкі, так і паміж фракцыямі дэмакратычнай апазіцыі;

(б) здольнасць запрапанаванай сістэмы улагоджваць гэтыя сутыкненні больш эфектыўна, чым папярэдняя сістэма.

Два гэтыя крытэры заснаваныя на досыць пераканаўчым дапушчэнні — прычыны расколу сярод апазіцыі маюць такую ж самую прыроду, як і адрозненні сярод электарату.

Удакладню: першы крытэр мае ацаніць эфектыўнасць Малой Канстытуцыі як палітычнага маніфеста. У той жа час другі крытэр будзе скарыстаны для аналізу таго, ці зможа Малая Канстытуцыя 2007 года выконваць ролю арыентаванага на будучыню Асноўнага Закону, а не толькі палітычнага маніфесту, накіраванага на адмаўленне мінулага.

Першы крытэр:
пераадоленне расколаў у грамадстве

Як я зазначыў раней, Малая Канстытуцыя закранае толькі пытанне падзелу ўладаў, і пакідае ў сіле асноўныя каштоўнасці і прынцыпы, вызначаныя ў Канстытуцыі 1994 г., калі яны не супярэчаць Малой Канстытуцыі (Артыкул 99 Малой Канстытуцыі). Аднак сярод апазіцыі існуюць значныя разыходжанні адносна асноўных прынцыпаў, абвешчаных у Канстытуцыі 1994 г. Тут мы разгледзім пытанні, датычныя палітычнай эканоміі і дзяржаўнага будаўніцтва.

У той час, як сацыял-дэмакраты, камуністы і частка блока Мілінкевіча могуць пагадзіцца з прынцыпам, які абвяшчае Беларусь «сацыяльнай дзяржавай» (Канстытуцыя 1994 г., Артыкул 1), АГПБ і БНФ адстойваюць найперш ліберальныя вартасці. Так, напрыклад, Эканамічная канстытуцыя Рэспублікі Беларусі, распрацаваная экспертамі, звязанымі з АГП, уважае «прынцып прыватнай уласнасці, прадпрымальніцтва і свабоды эканамічнага абмену асноваўтваральнымі прынцыпамі беларускай дзяржаўнасці». (Эканамічная Канстытуцыя 2006, Прэамбула.) Аднак такая крайняя пазіцыя не атрымала б значнай падтрымкі сярод насельніцтва Беларусі, а ўключэнне такога палажэння ў Малую Канстытуцыю магло б падзяліць дэмакратычную апазіцыю на фракцыі і яшчэ больш аддаліць ад выбарнікаў. Адчуваючы значную падтрымку «зьнізу» сацыяльнай мадэлі, якая ажыццяўляецца цяперашняй палітычнай адміністрацыяй Беларусі, нават прарынкавыя сілы беларускай апазіцыі досыць асцярожныя ў адмаўленні вартасцяў сацыяльнай дзяржавы. У той жа час пазбяганне абгаворвання базавых прынцыпаў дзяржаўнага ўладкавання — апрабаваны спосаб захавання адзінства апазіцыйных сіл перад прыходам да ўлады.

Нацыяналістычная рыторыка пачатку 90-х гг. пайшла на спад пасля палітычнай кампаніі 1994 г. Адпаведна, «адказнасць за лёс беларускай нацыі» з рангу нарожнага каменя дзяржаўнага будаўніцтва (Дэкларацыя 1990: Прэамбула) была паніжаная да пытання нацыянальнай мовы (Канстытуцыя 1994: Артыкул 17).

Сёння такія буйныя палітычныя суб’екты, як БНФ і блок Мілінкевіча, надаюць значна больш увагі пытанню беларускай мовы, чым АГП, сацыял-дэмакраты Казуліна або камуністы. Мілінкевіч, напрыклад, прыкладаў значныя высілкі, каб прадставіць сябе палітыкам, адкрытым для расійскамоўных выбарнікаў падчас сваёй прэзідэнцкай кампаніі ў 2006 г. Без сумневу, пошук балансу ва ўжыванні расійскай і беларускай моў у кампаніі 2006 г. быў абумоўлены ўсведамленнем неабходнасці гаварыць «на мове вуліц», якая адрозніваецца ад «мовы плошчы» (А. Дынько).

Зрэшты, выяўленне раскладу сіл сярод апазіцыі, суб’екты якой вызнаюць эканамічную і нацыяналістычную ідэалогію, — гэта тэма асобнага даследавання. Відавочна, што толькі памяркоўна нацыяналістычная, арыентаваная на ідэю сацыяльнай дзяржавы ідэалогія камуністаў і сацыял-дэмакратаў выражае прыхільнасці электарату Лукашэнкі. Аднак абедзве гэтыя партыі не былі працягнутыя да стварэння праекту Малой Канстытуцыі. Адпаведна, пытанням, якія могуць выклікаць рэзкія лініі падзелу ў грамадстве, не было нададзена дастаткова ўвагі.

Практычна ўсе пытанні, якія правакавалі найвастрэйшыя ідэалагічныя дыскусіі ў 1990—1994 гг., выключаныя з Малой Канстытуцыі. Гэта можна растлумачыць намерам апазіцыі выкарыстаць прапанаваны дакумент у якасці маніфеста, каб заручыцца падтрымкай як мага большай часткі насельніцтва. Дэталі новай сістэмы, у якой маюць быць улічаныя ідэалагічныя і палітычныя прынцыпы, выглядае, не былі важнымі для распрацоўшчыкаў праекту Малой Канстытуцыі на сёньняшнім этапе. З гэтай прычыны можна зрабіць выснову, што поспех Малой Канстытуцыі ў ролі палітычнага маніфеста ў найлепшым разе абмежаваны.

Другі крытэр: пераадоленне мінулага
або забеспячэнне будучыні?

Як зазначыла Ганна Арэндт, «розніца паміж канстытуцыяй, якая з’яўляецца актам уладаў, і канстытуцыяй, праз якую людзі твораць уладу, досыць відавочная». Зразумела, што Малая Канстытуцыя належыць да другой катэгорыі. Яе галоўная мэта — заснаваць новыя інстытуты, якія пераадолеюць спадчыну рэжыму Лукашэнкі. Было б павучальна разгледзець Малую Канстытуцыю ў ролі пераходнага Асноўнага Закону, які павінен адпавядаць дзвюм характарыстыкам: быць пазітыўным законам (зыходзіць ад легітымнага заканадаўца) і аддзяляць маральнасць ад законнасці2 .

Існуюць некалькі супрацьлеглых поглядаў аб крыніцах легітымнасці законаў, і я падзяляю скептыцызм Розэнфельда наконт чыста працэдурнага спосабу легітымацыі закону3 . Я больш схільны меркаваць, што зварот да мінулага можа забяспечыць легітымнасць заканадаўцы і апраўдаць новы закон. Габермас вынайшаў формулу «мінулага як будучыні» для выпадку ўз’яднання Нямеччыны, і яе можна выкарыстаць і для Беларусі пасля Лукашэнкі.

На першы погляд дзіўна, што Малая Канстытуцыя не цалкам дэнансуе тое, што звычайна лічыцца крайнім злом беларускага рэжыму — інстытут прэзідэнцтва. Малая Канстытуцыя не цалкам дэнансуе тое, што звычайна лічыцца крайнім злом беларускага рэжыму — інстытут прэзідэнцтва.Паводле Малой Канстытуцыі, прэзідэнт Рэспублікі Беларусі павінен выбірацца непасрэдна народам, каб спрыяць узаемадзеянню паміж рознымі галінамі ўлады. Такія кампетэнцыі прэзідэнта, як права выдаваць указы, распускаць парламент і прызначаць чыноўнікаў, значна абмежаваныя ў параўнанні з закладзенымі ў Канстытуцыю 1994 папраўкамі 1996 і 2004 гг. Цяперашняга моцнага прэзідэнта прапануецца замяніць вельмі моцным парламентам. У кампетэнцыю парламента будзе ўваходзіць: прыняцце і змена канстытуцыі простай большасцю (патрабаванне кваліфікаванай большасці не згадваецца), прызначэнне суддзяў, прэм’ер-міністра і яго кабінета, а таксама іншых чыноўнікаў. Парламент таксама можа абвесціць прэзідэнту імпічмент дзвюма трацінамі галасоў на падставе абвінавачванняў, сфармуляваных Канстытуцыйным судом.

Малая Канстытуцыя падобная да праекту Канстытуцыі 1993 г., які быў распрацаваны Аб’яднанай дэмакратычнай партыяй, што пазней была пераўтвораная ў АГП. Гэта наўрад ці для каго будзе неспадзеўкай, калі ўлічваць, што цяперашнія лідэры АГП былі заканадаўцамі і парламентарыямі ў 1990—1995 гг. Такім чынам, Распрацоўшчыкі Малой Канстытуцыі імкнуцца затушаваць расколы, якія існуюць у беларускім грамадстве і адначасова сярод дэмакратычнай апазіцыі.Малая Канстытуцыя — гэта спроба павярнуць час назад і выбраць альтэрнатыву моцнаму прэзідэнту Лукашэнку. Аднак ня толькі асоба Лукашэнкі, але і недавер да заканадаўчай улады зрабілі магчымым увядзенне пасады моцнага прэзідэнта і абумовілі яго далейшае перараджэнне.

Адпаведна, асноўная праблема, якую я бачу ў моцным парламенце, запрапанаваным Малой Канстытуцыяй, — гэта патэнцыял для паралюшу заканадаўчай галіны ўлады. Падзеі 2006—2007 гг. на Украіне могуць паслужыць прыкладам таго, да чаго можа прывесці гэткая Малая Канстытуцыя. Патэнцыйныя расколы сярод заканадаўчай галіны (па палітычна-эканамічных і нацыянальных пытаннях, апісаных вышэй) могуць мець вельмі сур’ёзныя наступствы, калі заканадаўчая ўлада становіцца цэнтрам улады, як гэта прапанавана ў Малой Канстытуцыі. Патэнцыйныя тупікі могуць прывесці да страты даверу да заканадаўчай улады такім жа чынам, як гэта адбылося ў 1993—1994 гг. у Беларусі і ў 2005—2007 гг. на Украіне.

У дадатак да няздольнасці прадухіляць патэнцыйныя крызісы, прычыны страты даверу ў 1993—1994 гг. бадай ня ўлічаны ў Малой Канстытуцыі. Гэты Канстытуцыйны закон — спроба вярнуць краіну ў пункт, папярэдні крытычнаму павароту. Аднак у ім адсутнічае гарантыя таго, што сістэма зноў не зробіць той жа самы паварот пад ціскам праблем падобнага характару.

Апроч разгляду таго, як Малая Канстытуцыя апэлюе да мінулага, неабходна разгледзець патэнцыял прапанаванай сістэмы залагоджваць канфлікты паміж рознымі палітычнымі сіламі.

Пытанне, якое можа быць прычынай канфлікту паміж палітычнымі акторамі, — гэта прапанаваная выбарчая сістэма. Малая Канстытуцыя прапаноўвае абіраць палову з 260 чальцоў Вярхоўнай рады па партыйных спісах на прапарцыйнай аснове без указання выбарчага парогу, а другую палову — галасаваннем паводле мажарытарнага прынцыпу ў аднамандатных акругах. Хоць адсутнасць парогавага значэння для выбараў паводле прапарцыйнага прынцыпу выглядае дзіўна, гэта дае малым партыям надзею; у адваротным выпадку яны ня маюць шанцаў прабіцца ў парламент. Зважаючы на тэндэнцыю вылучэння добра вядомых на месцах людзей у кандыдаты (асабліва ў сельскіх раёнах), малыя партыі рызыкуюць быць не прадстаўленымі ў парламенце пры ўсталяванні парога, вышэйшага за абсалютна мінімальны ўзровень. Гэтая супярэчнасць можа выклікаць раскол сярод апазіцый пасля змены рэжыму, калі толькі блок Мілінкевіча, які ў бягучы момант складаецца з малых актораў, не трансфармуецца ў асобную партыю.

Такім чынам, Малая Канстытуцыя з большым поспехам адмаўляе мінулае, чым забяспечвае будучыню. Перспектыве стабільнай дэмакратыі з пераразмеркаваннем улады на карысць парламенту будзе пагражаць, па-першае, патэнцыял парламенцкага крызісу, а па-другое, ужо існуючыя расколы сярод апазіцыі, якія нават паглыбяцца, як толькі дэмакратычная апазіцыя прыйдзе да ўлады.

Высновы

Дваістасці ролі Малой Канстытуцыі наўрад ці можна пазбегнуць. Сапраўды, чаго яшчэ можна чакаць ад канстытуцыйнага закону, прапанаванага сіламі, якія ўсё яшчэ намагаюцца дайсьці да ўлады? Шырэйшае пытанне, на якое я спрабаваў адказаць у гэтым артыкуле, — наколькі паспяхова распрацоўшчыкі Малой Канстытуцыі далі рады гэтай дваістасці. Можна назіраць пэўную пераемнасць Малой Канстытуцыі з працэсам распрацоўкі Канстытуцыі ў 1990—1994 гг. У той самы час наступствы працэсу распрацоўкі Канстытуцыі ў 1990—1994 гг. неабходна пераадолець і засвоіць з іх урокі; перараджэнне моцнага прэзідэнцтва ў аўтарытарны рэжым — галоўнае з іх. Сітуацыя ў 2007 г. ускладняецца яшчэ і тым, што расколы, характэрныя для пачатку 1990-х гг., усё яшчэ захоўваюцца. Яны падзяляюць апазіцыю на фракцыі і прыводзяць да адчужэньня пэўных групаў сярод дэмакратычнай апазіцыі ад паасобных частак насельніцтва. Гэтыя расколы мелі і маюць ідэалагічную і эканамічную прыроду.

Малая Канстытуцыя вырашае праблему расколаў, унікаючы іх абмеркавання. Салідарызуючыся з тымі палажэннямі Канстытуцыі 1994 г., якія наўпрост не датычаць фармавання дзяржаўнай улады, Малая Канстытуцыя значна абмяжоўвае яе аб’ём і канцэнтруецца, у асноўным, на чыста працэдурных пытаннях. Ідэалагічныя і эканамічныя супярэчнасці выклікалі сур’ёзныя канфлікты сярод заканадаўчай улады ў пачатку 90-х гг. і будуць выклікаць іх наноў. Пакідаючы важныя пытанні без адказу, Дробныя апазіцыйныя партыі больш здольныя перацягнуць на свой бок прыхільнікаў цяперашняга рэжыму.Малая Канстытуцыя зніжае сваю здольнасць служыць палітычным маніфестам. Урокі, засвоеныя з мінулага, тычацца збольшага адмаўлення непажаданых вынікаў, між тым як іх прычынам не надаецца дастатковай увагі. Распрацоўшчыкі Малой Канстытуцыі імкнуцца затушаваць расколы, якія існуюць у беларускім грамадстве і адначасова сярод дэмакратычнай апазіцыі. Гэтым самым яны пераводзяць сябе і Малую Канстытуцыю ў сферу абстракцыі і адмахваюцца ад рэальных палітычных канфрантацыяў сучаснасці і будучыні. Аднак барацьба за палітычную ўладу не адбываецца ў свеце абстракцый. Калі дэмакратычная апазіцыя хоча прыйсці да ўлады і захаваць яе, надаўшы Малой Канстытуцыі сілу Асноўнага Закону, ёй неабходна зважаць на наяўныя і патэнцыйныя расколы. Каб служыць сваёй мэце, палітычны маніфест павінен уздымаць крытычныя пытанні.

Малая Канстытуцыя прапануе ўвесці слабую прэзідэнцкую сістэму. Распрацоўшчыкі мяркуюць надзяліць парламент большымі паўнамоцтвамі датуль, пакуль не будзе прынятая новая Канстытуцыя. Малая Канстытуцыя ўводзіць элементы народнага суверэнітэту, надзяляючы простых грамадзян правам звяртацца ў Канстытуцыйны Суд і ініцыяваць рэферэндумы. Робячы такія прапановы, распрацоўшчыкі вяртаюцца назад да праекту Канстытуцыі сярэдзіны-канца 1993 г. і спрабуюць вырашыць праблему спаўзання да аўтарытарызму, даючы краіне яшчэ адзін шанец. Аднак праблемы, якія зрабілі аўтарытарызм магчымым, улічаныя ў недастатковай меры. Так, напрыклад, пераразмеркаванне ўлады на карысць парламенту ва ўмовах наяўнасці палярных палітычных поглядаў можа прывесці да патавай сітуацыі накшталт нядаўніх падзеяў на Украіне.

Яшчэ адна супярэчнасць, якая не была ўлічана, палягае ў тым, што сярод разнамасных дэмакратычных партый вялікія партыі карыстаюцца падтрымкай цяперашніх апанентаў рэжыму Лукашэнкі, тым часам як дробныя больш здольныя перацягнуць на свой бок прыхільнікаў цяперашняга рэжыму. Прапануючы змяшаную прапарцыйна-мажарытарную сістэму выбараў у парламент, распрацоўшчыкі фактычна пазбаўляюць шанцаў на поспех дробныя палітычныя партыі і грамадскія арганізацыі, якія складаюць значную частку дэмакратычнай апазіцыі.

На заканчэнне скажу, што інспірацыі Малой Канстытуцыі ляжаць цалкам у мінулым. Аднак расколам, якія існавалі тады, нададзена значна менш увагі, чым працэдурным рэгуляцыям таго часу. Замест таго, каб стаць інструментам для актыўнага тварэння будучыні з улікам досведу мінулага, Малая Канстытуцыя з’яўляецца прыкладам інертнасці дэмакратычнай апазіцыі Беларусі.